一個總投資24.9億元的特色小鎮項目，通過實質違規舉債行為獲取到的資金就高達19.65億元，在總投資中的占比高達78.9%——根據審計署近日通報的案例，寧夏銀川市西夏區違規與項目承建企業簽署政府購買服務協議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

　　地方政府變相舉債方式多樣，通過購買服務變相舉債絕非個例，其違規方式和途徑具有一定共性。為此，《每日經濟新聞》記者特別針對該案例進行了深入的調查研究。

　　隱性債務占總投資比重近八成

　　根據審計署近日發布的《2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》，寧夏銀川市西夏區違規與項目承建企業簽署興涇鎮回鄉風情特色小鎮城鎮化工程項目政府購買服務協議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

　　這到底是個什么樣的項目？

　　在《西夏區文化體育旅游局2017年工作總結暨2018年工作要點》中，加快興涇鎮特色回鄉風情小鎮建設是2018年西夏區推進旅游景觀全域優化的工作要點之一。項目計劃于2017至2018年建設完工。

　　《每日經濟新聞》記者在銀川市政府網站上發現，2017年，西夏區啟動實施興涇鎮回鄉風情特色小鎮項目，項目總投資24.9億元，年內計劃建成14萬平方米安置房，并完成自來水廠、污水處理廠等建設。

　　審計結果顯示，銀川市西夏區違規與項目承建企業簽署興涇鎮回鄉風情特色小鎮城鎮化工程項目政府購買服務協議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

　　按以上公開披露信息計算，該項目通過實質違規舉債行為獲取到的資金，在總投資中的占比高達78.9%。

　　目前這些項目進展如何？根據2017年11月30日《西夏區興涇鎮回鄉風情特色小鎮項目進展情況》，衛生院、照料中心、展覽館及商業均已施工，預計年底完成主體封頂；公園標段市政工程年底可全部完工，綠化工程因苗木種植受土壤及氣候影響種植成活率不高，調整為2018年春季綠化。

　　政府購買服務做工程涉違規

　　在這些項目中，記者通過查詢寧夏公共資源交易網發現，其一期工程主題公園一標段的中標單位為寧夏金鼎昌建設工程有限公司，中標金額約為830萬元，二標段中標單位為陜西永恒園林工程有限公司，中標金額為594萬元，兩標段工期均為150日歷天。旅游接待中心中標方為寧夏海山佳盛建設工程有限公司，金額約為1144萬元，工期為180日歷天。

　　據記者查詢天眼查，寧夏金鼎昌建設工程有限公司、寧夏海山佳盛建設工程有限公司的主要經營范圍均為建筑工程。

　　用政府購買服務來做工程建設為什么違規呢？

　　根據《政府采購法》，政府采購指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。其中明確，服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

　　審計結果指出，2017年，財政部發文（《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》）明確要求：嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚向《每日經濟新聞》記者分析，此前對于政府購買服務的規定，地方政府有所誤解、混淆。要建設一個工程項目，地方政府還有許多合規的融資方式，如發行地方政府債券、PPP、股權投資基金等等，地方政府之所以選擇政府購買服務這種方式，在于其手續簡單、時間短等。

　　天風證券固收團隊的一份報告也指出，政府采購公開招標在中標之前，通常經過編制招標公告、發布招標公告并發出招標文件、組建評標委員會、開標、評標等流程，需要至少一個月左右；而如果采用單一來源采購的方式，最快僅需一周左右。

　　應避免政府舉債建特色小鎮

　　近年來，特色小鎮備受地方政府和企業追捧。針對在推進過程中概念不清、定位不準等亂象，2017年底，國家發改委等部門發布《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱“意見”），明確不能把特色小鎮當成筐、什么都往里裝，不能盲目把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”。

　　《每日經濟新聞》記者發現，興涇鎮回鄉風情特色小鎮項目很多，涉及面也非常廣，既包括安置房，也有主題公園、交警中隊等，具體建設分為兩期，一期建設總用地面積394.97畝，總建筑面積約16.6萬平方米，其中包括安置區用房13.69萬平方米；項目二期新建建筑總建筑面積約11.6萬平方米，總用地面積420畝，主要包括交警中隊、派出所、安置房等。

　　值得關注的是，特色小鎮的快速發展也帶來一些問題。據克而瑞大數據統計，截至2017年底，全國特色小鎮數量已經超過2000個。發改委發布的前述意見要求，各地區要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮主要投資運營商，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。

　　上海財經大學教授鄭春榮向記者分析，地方政府參與一些經營性或公益性項目，以前違規的成本很低，當地方建設任務緊急時往往出現不顧自身財力上項目的情況，造成隱性債務。在很長一段時間，地方政府通過固定資產投資來帶動產業發展、經濟發展，而在民間投資不活躍的地區，更多地依賴政府投資。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任徐林曾撰文指出，一些地區為了迎合特色小鎮建設的指標考核要求，簡單把產業園區戴帽為特色小鎮，內涵和外殼依然是產業園區，營造的發展環境也是園區發展生態，有的特色小鎮甚至連一個居民都沒有，完全顛覆了對傳統小鎮概念的理解。

　　另一方面，特色小鎮不乏成功案例，在浙江率先探索的模式受到高度重視。據當地媒體報道，浙江余杭夢想小鎮在建立兩年之時，吸引了創業項目910余個，其中已有90余個項目獲得百萬元以上融資。

　　前述意見也明確，浙江特色小鎮是經濟發展到一定階段的產物，具備相應的要素和產業基礎。各地區發展很不平衡，要按規律辦事，樹立正確政績觀和功成不必在我的理念，科學把握浙江經驗的可復制和不可復制內容。